NOTE EXPLICATIVE SUR LE PROGRAMME SOUTENU PAR L’ACCORD
AU TITRE DE LA FRPC SIGNE AVEC LE FMI

Qu’est ce qu’un programme appuyé par la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté
et la Croissance (FRPC) du Fonds Monétaire International ?

Après la première vague des Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) et des Programmes d’Ajustement Structurel Renforcé (FASR), la communauté internationale a voulu promouvoir des programmes d’assainissement financier (programmes FRPC) qui mettent l’accent non seulement sur la nécessaire discipline financière, mais également sur la restructuration des secteurs économiques susceptibles d’impulser la croissance économique et sur l’orientation forte des ressources dégagées par l’économie nationale et apportées par les partenaires au développement vers les secteurs sociaux. Cette orientation vise à améliorer la répartition des fruits de l’ajustement et de la croissance économique en faveur des couches les plus pauvres de la population. Dans le processus, le FMI joue un triple rôle , celui de conseiller des gouvernements dans l’élaboration et la mise en œuvre du programme, celui d’instance d’appréciation de la performance des pays pour la communauté internationale et, enfin, celui de catalyseur dans la mobilisation des financements extérieurs. Dans le cas du Congo, le programme est triennal, avec des tranches annuelles. Il couvre la période d’octobre 2004 à septembre 2007.

Pour quelles raisons le Congo avait t-il besoin d’un programme avec le FMI ?

Le Congo est un pays pauvre qui a d’énormes besoins de capitaux pour exploiter ses res-
sources naturelles et construire son infrastructure économique et sociale. Face à cette contrainte, ses ressources propres ne peuvent suffire. Le pays ne peut donc pas vivre en autarcie économique et financière, au risque d’hypothéquer ses chances de développement, surtout face à la globalisation. En conséquence, il a grandement besoin de l’appui financier et technique de la communauté financière internationale. Or, dans le cadre des règles internationales en vigueur, les pays comme le nôtre, qui sollicitent l’appui de la communauté internationale, doivent respecter certaines conditions en vue d’assurer les partenaires que le pays entreprend des efforts d’assainissement nécessaires et que les ressources mises à sa disposition sont gérées en toute transparence et sont utilisées à bon escient. Les institutions de Bretton-Woods sont chargées d’assurer la surveillance pour le compte de la communauté internationale et d’aider les pays à mettre en place des politiques économiques et financières qui peuvent rassurer les bailleurs de fonds, tout en poursuivant les objectifs cités précédemment.

Depuis la sortie des troubles socio-politiques, le Congo n’a pu compter que sur ses ressources propres pour sa reconstruction. Compte tenu des défis importants de la reconstruction et en présence de ressources propres très limitées, le pays avait continué à accumuler des arriérés intérieurs et extérieurs ainsi qu’à s’endetter ou à hypothéquer ses ressources futures (pratiques des préfinancements pétroliers) à des conditions exorbitantes. On peut aisément comprendre que les contraintes de sortie de guerre ne laissaient guère beaucoup de choix au pays. Néanmoins, une telle politique de circonstance ne pouvait tenir à terme, car elle contribuerait à gripper les mécanismes économiques internes (l’essor du secteur privé) par l’accumulation des arriérés intérieurs et par ricochet la santé du système bancaire. Enfin, elle aurait conduit à exclure pour une longue période le pays des circuits de financements extérieurs normaux. Toutefois, dans ce laps de temps de circonstance, cette politique a permis la reconstruction de l’infrastructure de base du pays détruite par la guerre.

C’est dans ce contexte et après la restauration de la paix et d’un climat politique apaisé que le Président de la République a décidé de s’attaquer à l’assainissement financier du pays pour réinstaller le pays dans la normalité de la gestion. Cette nouvelle orientation repose d’une part sur le programme de la Nouvelle Espérance, qui trace les chemins pour un avenir économique meilleur du pays et, d’autre part, sur la restauration des relations financières normales avec les partenaires extérieurs, afin de bénéficier de leurs apports techniques et financiers. Ce choix traduit la primauté accordée à la recherche des financements extérieurs concessionnels pour l’économie nationale, au détriment des concours bancaires privés chers qui sont à l’origine de l’endettement explosif actuel mais également à la base de nombreux procès devant les tribunaux étrangers où notre pays est traîné dans la boue.

L’Accord qui vient d’être signé traduit donc le fait que le pays a définitivement renoué avec la communauté financière internationale et qu’il a proposé un programme économique et financier que ses partenaires ont jugé crédible pour résoudre les problèmes économiques et financiers qui se posent à lui. Pour soutenir cette politique, les bailleurs de fonds ont accordé des financements concessionnels au pays sous forme d’argent frais (environ 443 millions de dollars) ou de réaménagement de la dette extérieure (il est attendu du Club de Paris le traitement de 1730 milliards de FCFA de dette extérieure du Congo). Toutefois, cela n’est pas la fin du processus, car les institutions de Bretton-Woods vont poursuivre la collaboration avec notre pays en surveillant la bonne exécution du programme.

Quelle est la stratégie économique qui sous-tend l’Accord avec le FMI ? S’agit t-il simplement de rechercher l’ajustement financier ?

Bien évidemment dans le cadre du programme, il y a un volet qui concerne l’ajustement financier, car le pays doit réapprendre à vivre en fonction de ses ressources propres et des apports extérieurs identifiés et concessionnels. L’autre option que nous avons expérimentée dans le passé s’est avérée néfaste pour le pays dans le sens où, elle nous a plongé dans le cycle infernal de l’endettement excessif. Elle a livré le pays à l’avidité des «usuriers internationaux», avec pour corollaire l’exigence de donner des garanties sûres aux créanciers extérieurs sous forme de gage des ressources pétrolières futures. L’assainissement financier est indispensable car il établit une fondation solide pour la promotion d’une croissance économique saine et durable.

Sur ce plan, des résultats tangibles sont d’ores et déjà enregistrés, comme la baisse continuelle depuis deux ans de l’encours de la dette gagée passé de 281 milliards de FCFA à fin 2002 à 153 milliards à fin 2004, l’arrêt de l’accumulation de nouveaux arriérés intérieurs et la contraction du déficit budgétaire ramené dans le projet de loi de finances 2005 à un niveau supportable pour le pays, soit 59 milliards (ou 2,3% du PIB) contre 285 milliards (ou 13% du PIB) en 2004.

Cela étant , le programme économique, financier et social conclu avec le FMI a été élaboré sur la base des propositions du gouvernement contenues dans le programme de la Nouvelle Espérance et plus spécifiquement dans le Document des Stratégies de Réduction de la Pauvreté Intérimaire (DSRP-I). Il est d’abord une production nationale, les experts du FMI nous ayant simplement apporté leur concours pour affiner le cadrage macro-économique et pour accentuer les actions de promotion de la crédibilité du programme vis-à-vis des partenaires extérieurs. Le Programme pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance, qui vient d’être approuvé par la communauté financière internationale, a pour objectifs essentiels la promotion de la croissance économique et l’amélioration des conditions de vie de la population. Il vise également à restaurer la crédibilité du pays en matière de choix et de gestion économique. Pour atteindre ces objectifs, l’accent est mis sur la poursuite de l’assainissement financier de l’Etat ; la transparence et la bonne gouvernance dans les principaux secteurs économiques en vue de les rendre plus flexibles, plus compétitifs et plus dynamiques ; la construction des infrastructures économiques de base (routes, aéroports, ports, structures de production d’eau et de l’énergie) ; la promotion de l’agriculture au travers du Programme de Sécurité Alimentaire et la priorité accordée au financement des projets sociaux dans l’éducation et la santé en vue de préparer l’avenir économique du pays et attaquer plus directement les causes de pauvreté de la population. Il est à noter que la bonne exécution de ces actions sectorielles sera de nature à avoir un fort effet d’entraînement sur le reste de l’économie et à favoriser ainsi la création d’emplois.

En étant plus précis, quels en sont les effets réels attendus sur l’économie du Congo ?

La mise en œuvre des actions contenues dans le programme qui vient d’être approuvé devrait permettre au pays d’obtenir au cours de l’exercice 2005, son plus fort taux de croissance économique depuis la sortie de guerre, soit 9%. Le secteur pétrolier aura la plus forte contribution avec 17,6%. Mais, la plus grande satisfaction proviendra de la croissance du secteur non pétrolier qui se fera à un taux de 5,1%, nous situant dans le peloton de tête des pays africains au Sud du Sahara. Avec, une croissance économique de 9% et une croissance de la population d’environ 3%, une meilleure utilisation des ressources comme convenu dans le programme, devrait avoir un impact positif certain sur les conditions de vie de la population.

Sur la période 2004-2007, la croissance moyenne sera de 5,5% et celle du secteur non pétrolier sera de 5,2%. Le taux d’inflation moyen serait contenu à 2% et les déficits budgétaires seront maîtrisés, tandis que le compte courant de la balance des paiements serait positif d’environ 1,5% du PIB. Ces indicateurs favorables montrent que la bonne application du programme devrait favoriser l’assainissement profond de l’économie et jeter les bases d’une croissance économique durable et créatrice d’emplois.

Par ailleurs, la bonne exécution du programme devrait permettre d’achever la restructuration et l’assainissement du système bancaire, la réforme des secteurs des télécommunications, des transports et de la forêt ainsi que le renforcement du soutien financier au Programme de Sécurité Alimentaire, tous des secteurs à fort potentiel de croissance économique pour le pays. De plus, le programme comporte des réformes destinées à améliorer l’environnement des affaires au Congo, notamment l’environnement judiciaire avec l’aide de la Banque Mondiale.

Toutefois, ce potentiel de croissance économique ne pourrait s’exprimer que si des efforts significatifs sont réalisés comme prévu dans les secteurs de base de l’eau (réalisation des forages à Brazzaville et dans les zones rurales, construction et renforcement du réseau de
distribution de l’eau potable), de l’électricité (construction du barrage d’Imboulou, réhabilitation du barrage de Moukoukoulou, construction de la centrale thermique de Brazzaville, construction et renforcement du réseau de distribution de l’énergie) et des infrastructures routières, portuaires et aéroportuaires (achèvement de l’aéroport de Pointe-Noire, construction des aéroports d’Ollombo et d’Impfondo, du port de Léketi et des routes de désenclavement de l’intérieur du pays). Le programme, dans sa composante secteurs prioritaires, accorde une attention particulière et des ressources non négligeables à la réforme dans ces secteurs importants.

Enfin, un volet important des ressources du programme sera affecté à la construction et à l’entretien des infrastructures de base dans les domaines de la santé et de l’éducation à la fois pour lutter contre la pauvreté en donnant des outils de performance aux jeunes congolais, mais également pour préparer de manière sérieuse l’avenir du pays. Sur la base des programmes sectoriels convenus essentiellement avec la Banque Mondiale, ces secteurs bénéficieront d’une enveloppe de 415 milliards de francs CFA pour le fonctionnement et les investis-sements durant les trois années du programme.

Quelles sont les retombées financières immédiates de la signature de l’Accord avec le FMI ?

Une des caractéristiques de notre pays est qu’il est très endetté, ce qui grève lourdement ses capacités de financer son développement. L’accord avec le FMI permet immédiatement le passage au Club de Paris pour le traitement de la dette extérieure aux conditions de Naples et la perspective d’atteindre le point de décision de l’Initiative PPTE en juin 2005, en cas de bonne exécution du programme. Il fournit en outre pour la première fois depuis des années, une perspective sérieuse de résorption des arriérés intérieurs avec l’appui financier des bailleurs de fonds. Il ouvre aussi la voie aux Conseils d’administration respectifs de la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement pour la conclusion des programmes de soutien économique et financier de la part de ces deux institutions. Il accélère également la relance des financements pour les projets et des négociations sont déjà bouclées ou sont en cours avec l’Union Européenne, la BADEA, la BAD, la Banque Mondiale, le FIDA, l’AFD, etc. pour le financement concessionnel des projets. Le plus important est qu’il a permis au pays de bâtir un solide programme ayant un fort volet social en termes de réhabili-tation des structures scolaires et sanitaires, d’adduction d’eau et d’électrification, de lutte contre le VIH-Sida, de construction des infrastructures de base et de promotion de l’agriculture et de l’emploi. Ces orientations ont été arrêtées à la suite d’une large concertation avec la société civile et sont contenues dans le Document des Stratégies de Réduction de la Pauvreté Intérimaire (DSRP-I). Il s’agit d’un programme économique, financier et social cohérent et totalement financé avec la participation des partenaires au développement. Enfin, il ouvre la possibilité au pays de bénéficier de l’Initiative PPTE, qui conduirait au traitement de la dette extérieure due aux pays du Club de Paris, en trois étapes :

- Annulation dès décembre 2004 de 67% du stock des arriérés au 30 septembre 2004 et du flux du service dû de la période du programme (octobre 2004/septembre 2007) et rééchelonnement du reste sur 40 ans (dette officielle) et 26 ans (dette garantie) ;

- Annulation dès le Point de Décision (probablement en juin 2005) de 23% supplémentaire, soit un cumul de 90%, de la dette telle que définie ci-dessus ;

- Annulation dès le Point d’Achèvement (probablement en 2007, si le programme est bien exécuté) de 90% du stock de toute la dette extérieure éligible, ce qui constituera un avantage énorme pour le pays, vu son niveau actuel d’endettement.

Sur le plan des chiffres, l’Accord avec le FMI nous autorise d’obtenir les ressources de cette institution à concurrence de 43,5 milliards francs CFA pour l’appui à la balance des paiements au cours de la période du programme. Il ouvre aussi la voie à l’examen du dossier pour l’octroi d’un Crédit de Réhabilitation Economique (CRE) par la Banque Mondiale (prévu le 8 décembre 2004), avec la possibilité de tirer un montant de 17 millions de dollars d’appui budgétaire avant le 31 décembre 2004 et 13 millions de dollars en 2005. Le conseil d’administration de la Banque Africaine de Développement (BAD) prévu le 8 décembre, pour l’approbation du dossier du Congo, devrait nous faire bénéficier d’un don de 26 milliards de francs CFA, pour l’apurement des arriérés dus à cette institution et celui du 13 décembre nous permettra de tirer en avril 2005 un montant de 5,5 milliards d’appui budgétaire. Afin de boucler le plan d’apurement des arriérés dus à la BAD, le Congo a reçu plusieurs dons : 24 millions d’euros de la France, 8 millions d’euros de l’Union Européenne et 10 millions de dollars de la Norvège. En plus, avec l’Union Européenne, un accord a déjà été signé et a permis au Congo de mobiliser 30 millions d’euros pour le financement des arriérés dus au groupe UE/FED/BEI. Des accords similaires sont en cours de négociation avec la BADEA, le Fonds OPEP, le FIDA,…pour divers projets d’investissements dans le pays (route Brazzaville-Kinkala, Hôpital Blanche Gomez, Etude route Obouya-Boundji en vue du bitumage, réhabilitation et construction des écoles et des hôpitaux…etc.). La particularité de tous ces financements est qu’ils sont, soit des dons, soit des prêts aux conditions concessionnelles et ne constitueront donc pas un fardeau pour le pays. Au total, pour la période 2004/2005 et si le programme est bien exécuté, le Congo recevra la somme de 443 millions de dollars, conformément aux engagements pris par les bailleurs de fonds le 14 septembre 2004 à Paris.

Quelles sont les conditionnalités du programme avec le FMI ?

Le programme conclu avec le FMI comporte des repères structurels et des critères quanti-tatifs. Les repères structurels ont trait à des réformes structurelles dans le domaine de la transparence dans les secteurs pétrolier et forestier, sur la chaîne budgétaire et au niveau des régies financières. Les critères quantitatifs concernent des objectifs en matières de recettes pétrolières et hors pétrole, des dépenses courantes et d’investissement, de solde primaire et de réduction d’arriérés intérieurs et extérieurs. Tous les semestres, les experts du FMI pas-seront à Brazzaville pour s’assurer du respect des ces objectifs. Leur bonne observation traduira bien évidemment la bonne exécution du programme dont dépend le soutien de la communauté financière internationale jusqu’aux différentes étapes de l’Initiative PPTE.

Par ailleurs, la bonne exécution des objectifs du programme exige au niveau intérieur, la mobilisation de nos propres ressources pour donner au gouvernement les moyens d’apporter la contribution interne au financement des programmes sociaux et d’investissement. Dans ce cadre, le strict respect du principe de l’unicité de caisse rappelé récemment par le Président de la République (Circulaire n° 018/PR-CAB du 17 janvier 2003), s’avère indispensable ainsi que le retour progressif à la normalité fiscale telle que définie dans la fiscalité régionale de la CEMAC par le non renouvellement des régimes spéciaux et d’exonération accordés dans la circonstance de sortie de guerre et arrivés à terme. Cette démarche est nécessaire pour ancrer dans le temps les résultats déjà positifs de l’assainissement financier en cours.

Dans le passé, le pays n’a jamais pu conduire à son terme la première année d’un programme avec le FMI. Le gouvernement entend rompre avec ces échecs répétés. Ainsi, pour assister le ministre en charge des finances dans le suivi de l’exécution du programme, et les autres départements sectoriels à réaliser les objectifs du programme, le Président de la République vient de créer par décret n° 2004-470 du 15 novembre 2004, le Comité Technique Interministériel de Suivi des Programmes Economiques et Financiers avec les institutions internationales, en abrégé CTISP, composé des techniciens de différents ministères. Le Comité est chargé de veiller à la bonne exécution du programme et de proposer au ministre en charge des finances toute solution pour garantir la bonne performance. Mais, en dernier ressort, c’est le Conseil des Ministre sous l’autorité du Président de la République qui, trimestriellement et sur compte rendu du ministre en charge des finances, appréciera l’état d’exécution du programme et arbitrera sur les mesures correctrices qui s’imposent.

Quelle est la place des préoccupations intérieures dans ce schéma qui semble privilégier les créanciers extérieurs ?

L’accent qui semble être mis sur les créanciers extérieurs est à la mesure des dettes et des arriérés énormes que le pays traîne vis-à-vis de ces partenaires. C’est en quelque sorte un investissement qui rapporte au pays. En effet, comme indiqué plus haut, le dénouement de la situation des arriérés de dette avec les bailleurs de fonds extérieurs offre au pays, en retour, des financements pour l’investissement et l’assistance budgétaire. Toutefois, la plus grande partie des ressources du pays est plutôt consacrée à promouvoir la croissance économique et lutter contre la pauvreté de la population.

Le programme offre également pour la première fois depuis des années, une perspective crédible de résorption des arriérés intérieurs. Les principes de cette perspective sont :

- le paiement intégral en fonction des ressources du pays des arriérés sociaux (arriérés de salaires et à l’égard des caisses de retraite), conformément aux conclusions de la Trêve sociale. Déjà cette année, un mois d’arriérés de salaires sera payé aux fonctionnaires de l’Etat et la mise en place d’un prélèvement de solidarité sociale (15% de l’ensemble des revenus fonctionnels) à compter de l’exercice 2005, devrait contribuer au remboursement des arriérés à l’égard des deux caisses de sécurité sociale;

- la mise en place d’une stratégie d’apurement des arriérés intérieurs commerciaux discutée avec les créanciers de l’Etat, pour tenir compte des capacités financières de l’Etat. Tous ces éléments devront être prêts au 30 septembre 2005 au plus tard pour l’approbation de la stratégie et de sa mise en œuvre. Bien évidemment, comme pour les créanciers extérieurs, ceux de l’intérieur feront un effort d’allègement du fardeau de leurs créances sur les finances de l’Etat sous forme de décotes. Les opérateurs économiques seront pleinement associés à l’élaboration de cette stratégie, qui sera en dernier ressort adopté par le Conseil des Ministres.

Dans le cadre du budget 2005, une enveloppe de près de 50 milliards (2% du PIB) est prévue tant pour les arriérés sociaux que pour les arriérés commerciaux. Les arriérés intérieurs commerciaux bénéficieront, en plus, des ressources des bailleurs de fonds et particulièrement de la Banque Mondiale, dès qu’un accord aura été signé avec les opérateurs économiques.

Le programme consacre donc autant d’attention aux aspects intérieurs qu’aux contraintes extérieures. /-